特殊法人改革是日本近年来着力推行的几项重要改革之一。在小泉内阁的努力下，日本于2001年6月21日公布了“特殊法人等改革基本法”。该法的有效期限至2006年3月31日，自法律公布到有效期截止的这段时间为“集中改革期间”。因此，特殊法人改革目前已经告一段落。由于特殊法人过去曾经、现在也仍然是日本众多公共事业的具体实施者，在日本的社会生活中占有重要的地位，对日本的特殊法人改革进行深入的解析有助于为我国提供多方面的参考和借鉴。
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一、特殊法人改革的基本背景
1、什么是特殊法人
日本《有斐阁经济辞典》对特殊法人的解释是：“因公共利益或国家政策的需要，基于特别法律设立的法人”。特殊法人的具体形态多种多样，有公团、公库、基金、事业团、协会、股份公司等等。如日本道路公团、住宅金融公库、国际交流基金、国际协力事业团、日本放送协会（NHK）、日本电信电话股份公司等都属于特殊法人之列。特殊法人开展事业的资金一般来自中央政府所管理的财政投融资贷款，财政投融资资金的来源则是邮政储蓄资金、简易保险资金和养老保险资金。
此外，还有一类法人被称作“认可法人”，其性质与特殊法人大同小异，主要的区别在于认可法人的设立主体是民间而非官方，设立时需经主管大臣的认可。“特殊法人等”中的“等”实际上就指的是认可法人。日本银行、日本下水道事业团、日本商工会议所、日本红十字会、综合研究开发机构等都属于认可法人之列。根据“特殊法人等改革基本法”而制定的“特殊法人等整理合理化计划”中明文规定，共有77家特殊法人和86家认可法人是此次改革的对象。本文中所指的“特殊法人改革”也包括认可法人在内。
2、特殊法人改革的基本背景
上世纪50到60年代是日本的特殊法人大量诞生的时期。随着日本经济进入高速增长时期，需要由政府主导开展的公共事业范围迅速扩大，并主要集中在基础设施建设、政策性金融和研究开发等领域。由于这些事务没有必要都放在政府机构内部来承担，同时也为了避免政府机构本身的过度扩张，政府遂通过设立特殊法人的办法，以企业的形式来担当这些公共事业的运营主体。应当说，在日本战后的经济发展历程中，特殊法人在基础设施的建设和运营、政策性金融、以及其他众多的公益性事业领域发挥了重大的作用。
进入上世纪80年代之后，日本开始出现要求对特殊法人进行改革的呼声。当时的改革呼声主要是从行政的减量化、缩小政府规模、调整政府与民间的事业边界的角度提出的，属于当时国际上“撒切尔革命”、“里根主义”潮流的一个组成部分。在这一潮流的影响下，日本先后实施了国有铁道、电信电话公社、（烟草）专卖公社的民营化，以及大量特殊法人的合并重组。
1990年代初日本的泡沫经济破灭之后，日本的财政状况迅速恶化，1999年时政府债务总额达到了相当于当年GDP的105.4%的水平。同时，官僚组织的僵化、行政效率低下和贪污腐败等现象也受到广泛的诟病。在这种背景下，日本社会各界要求对行政和财政体制进行改革的呼声日高。1996年上台的桥本内阁主导了于2001年实施的政府机构改革，将原来的22个中央省厅（相当于我国的部委）整合为12个，改革的目标是实现简约、高效、透明的政府。特殊法人的改革则成了留给小泉内阁去解决的课题。
2000年3月，日本经济团体联合会（经团联）提出了“关于特殊法人等改革的第一次建议”，该建议主要从以下两个方面阐述了特殊法人改革的必要性。
第一，一些特殊法人从其设立的目的来看，存在的意义已经丧失，或者已变得无足轻重。还有更多的特殊法人虽然从政策目的来看仍然是必要的，但需要对实施体制进行重新审视。
第二，特殊法人是财政投融资的主要使用者，到1999年为止共有250万亿日元的财政投融资资金投向了特殊法人。如果特殊法人的改革不能取得有效进展，将会有相当数量的资金不能回收，最终成为需要由国家财政填补的坏账。因此，为了使中央政府所实施的财政投融资体制改革取得实效，就必须对相当于财政投融资“出口”（财政投融资的“入口”是邮政储蓄、简易保险和养老保险资金）的特殊法人实施改革。
经团联提出的上述改革必要性，实际上是建立在社会上对特殊法人存在的诸多弊端进行批判的广泛共识基础之上。社会上对特殊法人的批评主要集中在这样一些方面：（1）经营责任的不明确。由于特殊法人都有一个主管省厅，在机构性质上颇类似于我国的部委直属事业单位，其经营计划受到主管省厅的较大程度的干预。又由于特殊法人从事的都是公共工程及其它公共事业，决策往往受到来自利益集团的政治压力，结果使得特殊法人的经营责任模糊不清。（2）事业运营的低效与不透明。由于缺乏有效的监督机制和财务公开制度，特殊法人的事业运营与民间企业相比一般存在较多的浪费，提供的服务有质次价高之嫌。（3）机构与业务的自我增殖性。由于缺乏有效的监督和约束，如下面将要提到的日本道路公团的事例那样，特殊法人的周围大都形成一个由二级法人及关联企业组成的寄生群体，而且这个群体有不断扩大的趋势。（4）经营缺乏自律机制。特殊法人一般都有多个下属子公司，通过内部的业务委托或转包等形式将利益留在内部分配，而不是用于偿还贷款。另外，一个广为人知的事实是，特殊法人是其主管官厅的官员退休之后再就业（被称为“下凡”）的主要去向，“下凡”的官员在特殊法人领取高额的薪金。这使得特殊法人与主管官厅之间结成了特殊的利益共同体，政府对特殊法人的监管变得有名无实。
由于这样的一些理由，特殊法人的改革就构成了政府行政改革的重要组成部分，是构建简约、高效、透明的政府，使国家有效地发挥其功能所不可或缺的重要基础性工作。
3、特殊法人改革的实施方式与进展情况
从2001年12月18日日本政府公布《特殊法人等整理合理化计划》以来，特殊法人的改革基本按照该计划所设定的路线图稳步推进。具体来讲，共有四种实施方式：撤销或与其他机构合并；民营化；成为独立行政法人；对互助保险类型的机构单独进行清理和整合。
撤销或与其他机构合并 对于那些由于时代变迁，设立时的目标已经达成或其职能已不再必要的特殊法人予以撤销。如有部分职能仍需保留，则将这部分职能连同其机构和人员与其他职能相近的机构实施合并和整合。到2006年6月为止，共有8个特殊法人和8个认可法人被撤并，主要包括简易保险福祉事业团、石油公团、宇宙开发事业团、地域振兴整备公团、住宅金融公库、海洋科学技术中心等机构。
民营化对于那些有较强的营利性、政府没有直接干预之必要的法人，原则上都要实施民营化。具体又分四种形式，包括特殊企业、民间法人、完全民营化和地方共同法人。
成为特殊企业的是那些在垄断行业运营的大型国有企业或机构，主要包括JR东日本、JR东海、JR西日本等3家铁路企业、日本烟草专卖公社（JT）、电源开发公司、环境事业团等共14家国有企业和机构。
成为民间法人的大部分是属于行业协会性质的机构。到2006年6月为止
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，共有两家特殊法人和17家认可法人改制为民间法人，主要包括社会保险诊疗报酬支付基金、日本工人住宅协会、全国农业会议所、全国商工会联合会、全国中小企业团体中央会、日本公认会计师协会等机构。成为民间法人后，过去政府对这些机构的运营经费的补助也随之停止。
完全民营化的机构包括日本道路公团、首都高速道路公团、阪神高速道路公团、本州四国联络桥公团、新东京国际机场公团、关西国际机场公团等。
成为地方共同法人的有两家，分别是地方公务员灾害补偿基金和日本下水道事业团。另外地方赛马全国协会也计划于今后改为地方共同法人。
成为独立行政法人这是将政府部门的事业实施机构或研究机构与政府部门相剥离、使其具有独立法人资格的做法。独立行政法人的职责是从事那些从国民生活及社会经济稳定的角度出发所必需的事业或事务，这些事业或事务虽然没有必要由政府直接实施，但却是民间部门不愿或无力承担的，或者有必要以垄断方式实施。这是效仿英国在行政体制改革中将决策层与执行层分开、将执行层独立为执行机构（agency）的做法。独立行政法人较之改革之前将拥有更大的自由度和自主权，但必须接受来自外部的业绩评估。到2006年6月为止，共有30家特殊法人和9家认可法人改制为独立行政法人，主要包括国际协力事业团、科学技术振兴事业团、国际交流基金、日本残疾人就业促进协会、海上灾害防止中心等机构。
互助保险类机构的整合 这是将为数众多的以行业或以部门为单位的互助养老保险（共有45家）加以整合。按照计划，这些互助养老保险将于2009年被厚生年金（工薪阶层按工资比例缴付的养老保险）所吸收。
此外，日本经济财政咨询会议于2005年11月29日发布了“政策金融改革的基本方针”，对国民生活金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、公营企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、国际协力银行、日本政策投资银行、商工组合中央金库等8家特殊法人形态的政策性金融机构提出了改革方案。按照这一方案，日本政策投资银行和商工组合中央金库将被完全民营化，公营企业金融公库将被撤销，其余的5家将合并为一体，机构性质将为特殊企业或类似于独立行政法人的法人。具体实施的期限定为2008年。改革之后，政策性金融的规模按贷款余额占GDP的比重计将缩小一半。
其他 特殊法人中的日本广播电视协会（NHK）和认可法人中的日本银行、日本红十字会、存款保险机构、农水产业协同组合存款保险机构将维持现状，综合研究开发机构（NIRA）将改制为财团法人。
综上所述，到2006年6月为止，日本的163家特殊法人和认可法人中已经有136家改制完毕，有22家尚未改制但改制方针已经确定，有5家维持现状。
